Das Beamtenrecht ist das Recht für die Beamten von Bund, Ländern und Gemeinden sowie von bundes- und landesunmittelbaren Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Dienstherrneigenschaft. Das Beamtenrecht ist das Recht für die Beamten von Bund, Ländern und Gemeinden sowie von bundes- und landesunmittelbaren Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Dienstherrneigenschaft.
Rechtsgrundlagen
Die verfassungsrechtlichen Grundlagen für das Beamtenverhältnis sind in Art. 33 Abs. 2 bis 5 GG niedergelegt. Damit wird das Beamtenverhältnis verfassungsmäßig garantiert. Die institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums durch das Grundgesetz sichert den Rechtsstaat und die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und gewährleistet die erforderliche staatliche Kontinuität.(1) Kennzeichnend für Ihr Beschäftigungsverhältnis als Beamter ist, dass Sie kraft Ernennung ein »öffentliches Amt« innehaben und in einem »öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis« stehen. Der Inhalt des Beamtenverhältnisses wird nicht durch einen Anstellungsvertrag, sondern durch das Gesetz festgelegt.
Im Rahmen staatlichen Handelns ist es grundsätzlich Ihnen in Ihrer Eigenschaft als Beamter vorbehalten, hoheitsrechtliche Befugnisse wie die der Polizei oder der Steuerverwaltung auszuüben (sog. Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG). Art. 33 Abs. 5 GG zufolge sind die Rechtsverhältnisse der Beamten unter »Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln«. Zu diesen Grundsätzen zählen die schon unter der Weimarer Reichsverfassung anerkannten beamtenrechtlichen Strukturprinzipien wie
- das Lebenszeitprinzip,
- die Treuepflicht,
- die hauptberufliche Beschäftigung,
- das Leistungsprinzip,
- die Fürsorgepflicht des Dienstherrn,
- das Alimentationsprinzip,
- der Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung und
- das Streikverbot.
Nach dem »Grundsatz der Bestenauslese« des Art. 33 Abs. 2 GG sind Einstellungen und Beförderungen von Beamten ausschließlich nach »Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung« vorzunehmen.
Der Bund hat für die Rechtsverhältnisse seiner eigenen Beamten eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz (Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG). Er hat die Rechtsverhältnisse der eigenen Beamten des Bundes im Bundesbeamtengesetz (BBG) geregelt.
Für die Beamten in den Ländern und Kommunen kann der Bund im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung lediglich die Statusrechte und -pflichten festlegen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG). Von diesem Recht hat der Bund durch Erlass des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) Gebrauch gemacht. Unter Beachtung der dort festgelegten Vorgaben sind die Rechtsverhältnisse der Beamten in den Ländern in den jeweiligen Landesbeamtengesetzen geregelt.
Seit der Föderalismusreform des Jahres 2006 haben die Länder eine eigene Gesetzgebungskompetenz für das Laufbahn-, Besoldungs- und Versorgungsrecht. Insoweit hat sich inzwischen unterschiedliches Recht zwischen dem Bund und den Ländern und den Ländern untereinander entwickelt und wird sich noch weiter entwickeln.
Sinn und Zweck des Beamtenverhältnisses
Sinn und Zweck sowie die Entstehungsgeschichte des Berufsbeamtentums werden vonseiten des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss des Zweiten Senats vom 28. Mai 2008(2) sehr anschaulich wie folgt definiert:
»Die Entwicklung des Berufsbeamtentums ist auch mit derjenigen des Rechtsstaats verknüpft: War der Beamte ursprünglich allein dem Regenten verpflichtet, wandelte er sich mit dem veränderten Staatsverständnis vom Fürsten- zum Staatsdiener. Seine Aufgabe war und ist es, Verfassung und Gesetz im Interesse des Bürgers auch und gerade gegen die politische Führung zu behaupten (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. September 2007 – 2 BvF 3/02, Umdr. S. 20). Die Übernahme der funktionswesentlichen tradierten Grundstrukturen des Berufsbeamtentums in das Grundgesetz beruht auf einer Bestimmung des Berufsbeamtentums als Institution, die, gegründet auf Sachwissen, fachliche Leistung und loyale Pflichterfüllung, eine stabile Verwaltung sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatswesen gestaltenden politischen Kräften bilden soll (vgl. BverfGE 7, 155 ‹162›; 117, 372 ‹380›). Die Einrichtungsgarantie trägt gleichzeitig auch der Tatsache Rechnung, dass im demokratischen Staatswesen Herrschaft stets nur auf Zeit vergeben wird und die Verwaltung schon im Hinblick auf die wechselnde politische Ausrichtung der jeweiligen Staatsführung – an rechtsstaatlichen Prinzipien ausgerichtet – neutral sein muss (vgl. BverfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. September 2007 – 2 BvF 3/02, Umdr. S. 20). […]
Die verfassungsrechtliche Garantie ist kein Selbstzweck, sondern dient dazu, eine im politischen Kräftespiel stabile und gesetzestreue Verwaltung zu sichern (vgl. BverfGE 117, 372 ‹380›). […]
Das Lebenszeitprinzip hat – im Zusammenspiel mit dem die amtsangemessene Besoldung sichernden Alimentationsprinzip – die Funktion, die Unabhängigkeit der Beamten im Interesse einer rechtsstaatlichen Verwaltung zu gewährleisten. Erst rechtliche und wirtschaftliche Sicherheit bietet die Gewähr dafür, dass das Berufsbeamtentum zur Erfüllung der ihm vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern, beitragen kann (vgl. BverfGE 7, 155 ‹162›; 44, 249 ‹265›; 64, 367 ‹379›; 99, 300 ‹315›; BverfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. September 2007 – 2 BvF 3/02, Umdr. S. 21). Dazu gehört auch und vor allem, dass der Beamte nicht willkürlich oder nach freiem Ermessen politischer Gremien aus seinem Amt entfernt werden kann, denn damit entfiele die Grundlage für seine Unabhängigkeit (vgl. BverfGE 7, 155 ‹163›). Die lebenslange Anstellung sichert dem Beamten persönliche Unabhängigkeit. Das Bewusstsein seiner gesicherten Rechtsstellung soll die Bereitschaft des Beamten zu einer an Gesetz und Recht orientierten Amtsführung fördern und ihn zu unparteiischem Dienst für die Gesamtheit befähigen (vgl. BverfGE 70, 251 ‹267›). Die mit dem Lebenszeitprinzip angestrebte Unabhängigkeit der Amtsführung ist dabei nicht etwa ein persönliches Privileg des Beamten, das seiner Disposition unterliegen könnte, sondern soll dem Gemeinwohl dienen. Nur wenn die innere und äußere Unabhängigkeit gewährleistet ist, kann realistischerweise erwartet werden, dass ein Beamter auch dann auf rechtsstaatlicher Amtsführung beharrt, wenn sie (partei-)politisch unerwünscht sein sollte (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. September 2007 – 2 BvF 3/02, Umdr. S. 21). Das Berufsbeamtentum wird so zu einem Element des Rechtsstaates.
Die von der Verfassung – unbeschadet der Gebundenheit an die rechtmäßigen Anordnungen von Vorgesetzten – gewährleistete Unabhängigkeit versetzt den Beamten in die Lage, Versuchen unsachlicher Beeinflussung zu widerstehen und seiner Pflicht zur Beratung seiner Vorgesetzten und der politischen Führung unbefangen nachzukommen, gegebenenfalls auch seiner Pflicht zur Gegenvorstellung, wenn er Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit von Gesetzen oder dienstlichen Anordnungen hat, zu genügen. Hierzu soll ihn die grundsätzlich lebenszeitige Übertragung des seinen Funktionen entsprechenden statusrechtlichen Amts seiner Laufbahn befähigen (vgl. BverfGE 70, 251 ‹267›). Zu den das deutsche Beamtenrecht seit jeher prägenden hergebrachten Grundsätzen gehört daher nicht nur die Anstellung der Beamten auf Lebenszeit, sondern auch das Prinzip der lebenszeitigen Übertragung aller einer Laufbahn zugeordneten Ämter (vgl. BverfGE 70, 251 ‹266›). Das Lebenszeitprinzip schützt nicht nur den Grundstatus des Beamten auf Lebenszeit, sondern auch das ihm jeweils übertragene statusrechtliche Amt. Andernfalls könnte es seine Funktion, die Unabhängigkeit der Beamten zu gewährleisten, nicht voll entfalten. Der durch das Lebenszeitverhältnis gewährten Unentziehbarkeit des statusrechtlichen Amts kommt grundlegende Bedeutung zu, weil sie dem Beamten gerade bei der Ausübung des übertragenen Amts die im Interesse seiner Bindung an Gesetz und Recht erforderliche Unabhängigkeit gewährt.«
Rechtsschutz im Beamtenverhältnis
Obschon das Beamtenverhältnis als öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis ein Sonderstatusverhältnis ist, können Sie gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen, soweit Sie durch Maßnahmen des Dienstherrn in Ihren Grundrechten, Ihren Rechtspositionen aus Art. 33 Abs. 2 bis 5 GG oder in Ihren sonstigen subjektiven Rechten betroffen sind.
Rechtsstreitigkeiten zwischen Ihnen und Ihrem jeweiligen Dienstherrn ergeben sich insbesondere bei folgenden Anlässen:
- Berufliches Fortkommen
- Beurteilung und die Beförderung
- Amtsangemessene Beschäftigung und Besoldung
- Bemessung des Ruhegehalts
- Versetzungen,
Abordnungen,
Zuweisungen und
Umsetzungen - Beihilfe
- Nebentätigkeiten
- Dienstfähigkeit
- Dienstunfall
- Haftung bei Amtspflichtverletzungen
- Überzahlungen der Bezüge
Im Beamtenverhältnis kann Ihr Dienstherr Sie einseitig verpflichten. Dagegen können Sie sich, soweit es sich um Verwaltungsakte handelt, durch Anfechtungsklage wehren. Wenn es sich um sonstige Maßnahmen ohne Verwaltungsaktqualität handelt, wie es zum Beispiel bei der Beurteilung oder Umsetzung der Fall ist, steht Ihnen, soweit Sie in Ihren subjektiven Rechten betroffen sind, die allgemeine Leistungsklage zur Verfügung. Sie können aber auch von sich aus mit Hilfe der Verpflichtungs- und Leistungsklage oder der Feststellungsklage Rechte gerichtlich einfordern oder klären lassen. Gegen den Sofortvollzug von Maßnahmen Ihres Dienstherrn können Sie vorläufigen Rechtsschutz nach den §§ 80 Abs. 5 und 123 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in Anspruch nehmen.
Gerichtliche Geltendmachung von Beamtenrechten
Für Klagen aus dem Beamtenverhältnis sind grundsätzlich die Verwaltungsgerichte zuständig (§ 54 BeamtStG). Örtlich zuständig ist das Verwaltungsgericht, in dessen Bezirk Sie Ihren dienstlichen Wohnsitz haben (§ 52 Abs. 4 VwGO). Das ist der Ort, an dem die Behörde, bei der Sie beschäftigt sind, ihren Sitz hat (vgl. § 15 Bundesbesoldungsgesetz).
Für Klagen aus Amtspflichtverletzungen sind die Zivilgerichte zuständig (Art. 34 S. 3 GG). Das gilt auch für Ihren Anspruch auf Entschädigung bei Widerruf eines rechtmäßigen, begünstigenden Verwaltungsakts (§ 49 Abs. 6 S. 3 VwVfG).
Sind Sie aus dem Dienst ausgeschieden, können Sie Ihren Anspruch auf Nachversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung (§ 8 Abs. 2 SGB VI) bei den Sozialgerichten einklagen.
Vor Klageerhebung ist im Bereich des Bundes nach § 126 Abs. 2 BBG ein Widerspruchsverfahren nach den §§ 68 ff VwGO durchzuführen. Das gilt für alle Klagen aus dem Beamtenverhältnis und auch dann, wenn die oberste Dienstbehörde für die betreffende Entscheidung zuständig ist. Reagiert Ihr Dienstherr auf einen Widerspruch oder Antrag ohne zureichenden Grund nicht innerhalb einer angemessenen Frist, können Sie nach Ablauf einer Frist von 3 Monaten seit Einlegung des Widerspruchs oder seit der Antragstellung Untätigkeitsklage erheben (§ 75 VwGO).
In einigen Landesbeamtengesetzen wird auf das Widerspruchserfordernis teilweise verzichtet (vgl. § 54 Abs. 2 S. 3 BeamtStG). Das gilt zum Beispiel für das Land Berlin beschränkt auf einige Beamtenrechtsangelegenheiten wie die dienstliche Beurteilung (§ 93 Abs. 1 LBG Berlin) oder auch für das Land Nordrhein-Westfalen, wobei aber für prüfungsbezogene Maßnahmen und Maßnahmen in besoldungs-, versorgungs-, beihilfe-, heilfürsorge-, reisekosten-, trennungsentschädigungs- und umzugskostenrechtlichen Angelegenheiten ein Widerspruchsverfahren weiterhin erforderlich ist (§ 104 Abs. 1 LBG NRW). Soweit das Widerspruchsverfahren abgeschafft wurde, können Sie ohne Widerspruch einzulegen unmittelbar gegen eine dienstliche Maßnahme, zum Beispiel gegen eine dienstliche Beurteilung, Klage erheben. In anderen Bundesländern (insbesondere in Hessen) ist vor allen Klagen von Beamten zwingend ein verwaltungsrechtliches Vorverfahren durchzuführen.
Kostentragung im Widerspruchsverfahren
Bei erfolgreichem Widerspruch hat Ihnen Ihr Dienstherr die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen (zum Beispiel Anwaltskosten) zu erstatten (§ 80 Abs. 1 S. 1 VwVfG). Das gilt aber nicht, wenn Sie unterliegen. Die Ihnen in einem solchen Fall entstandenen Aufwendungen, zum Beispiel Anwaltskosten, müssen Sie selbst tragen. Bei erfolglosem Widerspruch trifft Sie gegenüber dem Dienstherrn jedoch keine Erstattungspflicht (§ 80 Abs. 1 S. 3, 2. Halbsatz. Nr. 1 VwVfG).
Sie müssen jeweils widerspruchs- und klagebefugt sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Dafür müssen Sie geltend machen, in subjektiven Rechten betroffen zu sein. Das ist nicht der Fall, wenn Sie ausschließlich in Ihrer Stellung als Amts- und nicht als Rechtsperson betroffen sind, wie bei rein fachlichen Weisungen oder Anordnungen Ihres Dienstherrn, die sich auf Ihre subjektiven Rechte nicht auswirken.
Der Widerspruch und die Anfechtungsklage haben nach § 80 Abs. 1 VwGO grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Die Rechtswirkungen des Bescheids treten damit zunächst nicht ein. Das gilt nach § 182 Abs. 3 Nr. 3 HBG, § 126 Abs. 4 BBG und § 54 Abs. 4 BeamtStG nicht für die Abordnung und Versetzung. Auf Antrag kann das Gericht in der Hauptsache vor Erhebung der Anfechtungsklage die aufschiebende Wirkung im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes anordnen oder wiederherstellen (§ 80 Abs. 5 VwGO). Dabei hat das Gericht zwischen dem persönlichen Aussetzungsinteresse und dem öffentlichen Vollziehungsinteresse abzuwägen und die Erfolgsaussichten des Widerspruchs oder der Klage einzuschätzen.
Auch schon vor Klageerhebung kann das Gericht in der Hauptsache im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 123 VwGO auf Ihren Antrag hin eine einstweilige Anordnung zur Streitsache treffen. Das vorläufige Rechtsschutzverfahren hat vor allem Bedeutung bei Konkurrentenstreitverfahren. In einem Stellenbesetzungs- oder Beförderungsverfahren können Sie, wenn Ihre Bewerbung abgelehnt wurde, eine Sicherungsanordnung mit dem Ziel beantragen, Ihrem Dienstherrn die Ernennung des ausgewählten Bewerbers so lange zu untersagen, bis über Ihre eigene Bewerbung ermessensfehlerfrei entschieden wurde.
In der ersten Instanz vor dem Verwaltungsgericht können Sie den Prozess selbst führen (§ 67 Abs. 1 VwGO). In der Berufungs- und Revisionsinstanz vor dem Oberverwaltungsgericht und dem Bundesverwaltungsgericht ist eine Prozessvertretung durch einen Rechtsanwalt oder einen Hochschullehrer der Rechtswissenschaften erforderlich (§ 67 Abs. 4 VwGO).
(1) BVerfG vom 19.09.2007 – 2 BvF 3/03, Rn. 45 ff., juris
(2) BVerfG, 28.05.2008 – 2 BvL 11/07, Rn. 32–36, juris